御史铁骨如何炼就

（根据林乾教授同名讲座摘录）

总 说

御史制度作为中国的制度文明
，不仅体现了中国历代王朝的文明传承，也为中外政治制度所借鉴，至今对沙龙会仍有正向的启示意义。御史制度作为古代王朝制度体系架构中的核心组成部分，在王朝运转中起到了不可替代的作用
。它在中国古代是一个非常成熟
、甚至可以说是最完善的制度体系。

行政和监察并行
，二者相互独立、相互制约，构成了中国古代政治制度的基本架构。中国古代政治文明自宋朝开始发生一个重要的变化。宋朝之前

，中国的行政管理体制是两级体制
，套用时髦的话讲，就是扁平化管理。天下之大
，就是两级，这就是沙龙会通称的郡县制度
。但宋朝之后
，行政层级逐渐加大、加多，到清朝达到了五级行政管理体系

。汉唐时期的郡县长官就是地方的封疆大吏
，到明清后降为中、低级官员
。这种管理体制的变化

，从正面讲维护了中央政令的统一，特别是天下大一统王朝，不会或很少出现“尾大不掉”乃至地方割据的动乱局面；从反面来说，行政运营成本增加
、效率降低。所以，“天下兴亡”的一大关键转折，宋朝是分界线，汉唐的文明非常强大，特别是唐朝
。而强大的背后就是制度体系的作用显现出来了，其中，御史监察制度又是重中之重。

中国古代监察御史制度的发展有四个值得关注的特点：第一，制度越完善、组织架构运行越好的王朝，御史制度就越发达

。第二
，御史的监督都是自上而下来运行的，没有反向即从下而上的。第三，御史监察独立运行并行使其职权。从制度的顶层设计讲，行政与监察两个体系并行运作，相互独立

，是古代最成功的制度。只有独立而完整的监察体制
，才是监察效果实现的保障

，这套系统在制度上对行政权力形成约束
，特别是对行政权力的滥用，形成强制性监督，最主要的方式是赋予御史对百官的举劾权，举就是举荐

，劾就是弹劾
。第四个特点就是清要，这是担任御史的基本要求。清就是两袖清风的清，自己本身要正；还包括心中澄静；要就是岗位极其重要
。在此
，有一系列制度安排，对御史进行选拔、管理、责任等要求及约束

。

以下沙龙会从四个方面谈谈御史制度。

一、 御史具有担当精神

御史有三个重要的标识：第一，御史是天子的近臣
。“御”是个专用词语
，本身就代表皇帝，代表中央王朝。春秋战国时期的楚国，有个很知名的御史
，他是道家的创始人老子，当时的称谓叫“柱下史”
，就是国王在发布命令和进行决策时
，御史要侍立在殿柱之下

，随时向国王谏言
，纠正过失。第二
，御史是正义的化身。御史的法冠叫“獬豸冠”。獬豸是代表公正的独角兽
，也是中华法文化的基本象征。第三，御史是精通业务的官员。监察本身需要精通业务
，最早对御史的概括为“明习天下图书计籍”，即要有真才实学、有各方面的知识，还要懂会计、明悉户籍。

从文化根源上讲，御史精神凝练的最高境界，是一种家国情怀
，它是御史的文化支撑，也是御史内化于心的信仰。这种情怀使御史把个人的生存价值与国家、民族的兴衰存亡密切联系在一起，勇敢地承担起匡时济世、拯救危亡的重任。明朝思想家王阳明，曾任右佥都御史，他所提倡的心学，就是讲人内心的修炼和修养
。王阳明所在的明中叶，是明代政治很昏暗暗的明武宗时期，皇帝昏庸
、宦官专权，一批批讲真话的人都被赶回家
、甚至被处死。但王阳明敢于站出来讲真话，被明武宗发配到贵州的龙场驿作驿丞。他所坚持的信仰后来成为哲学史上非常有名的命题，即知行合一。

御史讲真话

，体现为谏诤精神，这是御史一以贯之的精神境界。所谓“文死谏
、武死战”，就是说文臣要敢于讲真话
，武将要敢于血战沙场。而君王能否听得进真话，是成败兴亡的关键。孔子说“百人诺诺，不如一人谔谔”
。所谓谔谔
，就是要讲真话，要有勇气
，当然还要有这样的氛围。所以孔子认为，天子身边如果有七个诤臣
，即使无道也不会失天下；诸侯身边有五个诤臣
，即使无道也不会失其国。春秋战国时期“赵简子哭周舍”的故事也讲了类似的道理。赵简子有一次喝酒后痛哭，大家问他为什么
？是不是沙龙会做错了什么
？赵说：“你们没有做错，我是为失去周舍而哭啊。原来周舍一直给我提意见
，周舍死了三年后再没有人给我提意见
，沙龙会的国家快要灭亡了吧？！‘百羊之皮，不如一狐之腋’，‘众人之唯唯，不如周舍之谔谔’
。商纣王怎么灭亡的
？是因为他杀讲真话的人，最后没有人讲真话了
。周武王为什么奠定了周朝八百年的江山
？因为营造了讲真话的氛围。周舍死后没有人讲真话
，所以沙龙会国家离灭亡也不远了。”

在御史的信仰中，维护道统纲常是他们的最高使命，而富于牺牲的理性批判精神是御史的基本价值观念。“御史大夫内承本朝之风化，外佐宰相统理天下，典法度
，统领百官，上下监临。”---这是历代王朝对御史职能的整体概况。明朝御史蒋钦弹劾刘瑾的事例尤能说明问题。刘瑾是明武宗时期宦官的头领，迫害了很多正直的官员。御史蒋钦联名上奏，指名弹劾

，立即被打入诏狱。过了三天
，他单独上疏
，指斥刘瑾是“蠹国之贼，乱祖宗法”
，并说“今日之国家乃祖宗之国家”
。意思是说，这个江山是太祖朱元璋打的江山，你武宗皇帝也没有资格胡作非为

。结果蒋钦又被廷杖，随即关进大狱。蒋钦经过一番抉择后，第三次上疏弹劾刘瑾，他对明武宗说
：“我死了没什么可惜的
，但你把国家沦丧了才是******的可惜
。你若是明君，就把刘瑾拉至午门斩首
，让天下百姓振奋。若做不到，就先把我杀了
，我不愿与刘瑾这样的人同食朝廷俸禄
。”蒋钦受到第三次杖罚，死在狱中。类似蒋钦这样的御史言官，死于刘瑾手中的还有不少。但他们用鲜活的生命最终唤醒了明武宗
，刘瑾被凌迟而死
，从他家中抄出的金银多达上千万两。

宋朝有一条祖训
，也叫“家法”

，即“不杀士大夫”，因此有“皇帝和士大夫共天下”的说法。明代也非常注重培养士人的“骨气”，形成一种浓郁的氛围，哪怕批鳞碎首
，也绝不低头
，正是这样一种士气，尽管明朝的政治不够清明，有时还很昏暗
，甚至怠惰的皇帝不是个别，但王朝能够维持正常的运转。这是清朝人总结的。一个王朝最可怕的就是鸦雀无声，如果御史们噤若寒蝉
，这个王朝也可能维系短暂的繁荣
，但绝对不可能持续。如果把士气打下去
，没有人再给你讲真话，王朝的丧钟事实上就敲响了
。

二、 御史独立行使职权

国学大师钱穆说：“唐朝是中国历史上

，在政治制度方面最完善、最有价值的成功典范。罗马灭亡了，就再没有罗马
，但唐朝以后，宋、明还是传承了唐朝的制度，依然还是中国的基本制度
，这正是唐朝的伟大远超过罗马的所在。”他还认为，唐朝的制度体系中最好的就是监察。唐朝的监察体系非常发达，有中央和地方两套监察体系，统一由御史台掌管，各自行使不同的职能。唐朝宰相杜佑说：“唐朝以法理天下

，尤重宪官，故御史复为雄要。”雄要就是御史的位置重新回归到汉代那样

，非常重要，极为显赫。这种制度设计明确了御史在国家政治生活中举足轻重的地位，赋予御史相应的威权，让御史独立行使职权

，不受行政长官约束
。成语“笑里藏刀”形容的就是唐朝宰相李义府

，他曾闹出一桩“风化案”，他看上了犯有过错监押狱中的一个少妇，勾通大理寺官把少妇放出来
，事发后
，李义府为保自己
，逼大理寺官自尽以灭口。唐高宗想放过李义府
，但侍御史王义方站出来反对，表示如要放过他
，朝廷的监督机构就没有存在的必要了。在他的再三坚持下，李义府只得“趋出”待罪，交由司法机关审理。御史官阶不高
，但有权弹劾也敢于弹劾宰相的不法行为
。唐朝弹劾制度在仪式上有一种叫“对仗”，是指皇帝坐朝临政时，当要弹劾品级高的官员时，御史必须戴上冠服，对着朝堂上陈设的仪仗，被弹劾的官员必须从官员队列中出来
，御史当着皇帝的面宣读被弹劾官员的罪状
。表示被弹劾者“列朝堂待罪”的意思。

汉唐时候，御史独立行使职责，不受长官干预。“御史大夫与监察御史竟为官政，略无承禀”。也就是说，每个御史都是独立的监督主体
，在行政上与主管机构有上下从属关系，但在行使职权时没有隶属关系。考核归长官考核，但独立反馈问题和行使职权
。唐朝御史萧至忠弹劾一个副宰相，御史大夫李承嘉不高兴把他召过来问：“怎么你们最近擅自弹劾不和我商量？不征询我这个御史大夫的意见
，难道不是很无礼吗？有这样的规矩吗？”萧至忠回答说：“御史台里没有长官，御史都是人君耳目，天下喉舌，比肩事主，同样重要。老规矩规定
：‘得自弹事，不相关白’。岂有弹劾先征询御史大夫意见的先例？御史台也没有这样的先例！如果先请示您的意见，您如果让沙龙会弹劾就弹劾
，不让沙龙会弹劾就不弹劾，那样的结果将会怎样？不就是您一个御史长官在发挥作用

，而沙龙会这么多御史的职权就都废止了吗？假若您御史大夫自身出了问题，沙龙会要弹劾，难道也要与您商量吗？”李承嘉无言以对。

但御史行使监察职权也有界限
，就是不能侵夺行政的权力,监督体系不能冲突行政主体
，否则会造成很大问题
。一旦监察权力侵夺了行政权力
，行政权力就只能往后收缩，若收缩过多时，监察变成了行政，监察包卷了行政，这样原来两级的行政权变为三级，与当初设计的治理体系完全相违背了。明朝的《抚按通例》就详细规定巡按与巡抚的各自职守
，意在不得干预地方官正常履职
，不得超越监察权而行事。监察即使发现或调查出问题，在处理上也不能超越行政长官，案件由宰相牵头，刑部、大理寺、御史共同调查审理，这叫“三司受事”
。

三、 巡按御史与地方监察

从汉朝开始就非常注重对地方的监督，当时实行郡国并行体制，地方权力非常大。汉朝的监察区划和行政区划两者之间不完全重叠

，汉朝行政区划很多，但是监察区划相对比较少，一个监察区大约监察二十个左右行政区
。地方监察官叫刺史，史是天子派出的意思，刺史是指使者天子派出
、刺举不法
。全国设置十三个监察区，每个监察区有一套机构。每年八月出巡，年终的时候回京奏事，巡察时间为四个月，一年轮一回。巡视官的职权很明确
，“周行郡国
，以六条问事
，非六条所问
，即不省”
，这叫“六条问事”
。这就是说，刺史的职权仅限于“六条”，就按这六条来监察，六条之外，不问。这六条是抓根本问题。历代对御史的职责，也与刺史原则上一致，即绝不能吹毛求疵，专门弄些鸡毛蒜皮的事情，干扰地方官或行政主体正常工作、履职

；御史必须识国家大体，有全局观念。如果只想自己出风头，弄些鸡毛蒜皮的小事，不解决问题，那绝对不允许。所以要抓住根本性问题，这六条解决了
，地方不会出大问题
。六条问事规定了刺史巡视监察的对象
，主要是二千石以上官员、地方豪强和诸侯王，监察重点是：1、强宗豪右，以强凌弱
；2、不执行中央的命令，倍公向私、聚敛为奸
；3、草菅民命，赏罚任意
；4、选拔
、任用官吏不公平
，徇私情；5、地方主要领导子弟倚仗权势、接受请托；6
、行政官员与地方豪族富商相互勾结、贿赂公行
，损害中央的权威和政令。

唐朝的地方监察体制沿袭了汉朝，设置了十个监察区，所以被称为“十道监察制度”。监察权也是六条，与汉朝相比，更关注经济指标，如“官人善恶、户口流散”

，“账籍隐没、赋役不均”
， “农桑不勤、仓库减耗”等。这也说明，中国地方监察的职能更加综合化，从监察违法乱纪、政令执行到特别关注经济指标。

巡按制度发展到明朝最为成熟
、完善。明朝制度体系中，巡按制度被认为做得最好，现在的中央巡视组也是借鉴了明朝的巡按制度
。明朝增加了专项巡查
，专项巡查覆盖了国计民生的重大事项
。比如漕运，属于国家重大事项；农业国家的水利也是要大事项；再有海关也是非常重要的经济事项。所以明朝设立巡盐、巡漕、巡关的御史。这些御史职位是固定的
，但人员定期更换
。

巡按御史有三个特点：职卑
、权重、尝厚

。职卑是指官位低，只是七品官员。但权重
，地方最高官员都在他们的监督下
，地方官员排名
，巡按御史列在三司之前，因为是中央指派的

。尝厚是指回报高、晋升快
，正常履职的七品巡按御史
，一经提拔就是四品，优秀的、考核进入上等的
，直接升三品
。这一制度的成功就在于“内外相维
，以小制大”，内就是中央
，外就是地方，靠什么来相互维系？就是地方权力要放足
，监察力量要到位

。以小制大
，就是官轻而权重，官轻，爱惜身家之念轻，敢于放胆直言，不顾忌自己的乌纱帽，反之
，往往地位越高越爱惜乌纱帽，所谓的屁股决定脑袋
；权重
，可以对地方官吏起到震慑作用，如果官轻权也轻，就无法真正发挥对地方官的监督作用。御史的权重还包括：“举劾尤专”，优秀官员，他有推荐权，违法乱纪的，就行使弹劾权；“小事立断、大事奏裁”；“政事得失、军民利病”，有重大决策的时候他们必须参加，地方有重大事情也必须召集他们
，不经巡按御史，在程序上是无效的。

巡按制度到清朝顺治末康熙初年被废除了，满族人不愿意听汉族这些御史天天上弹章。中央最高的监察长官是左都御史
、左副都御史，右都御史
、右副都御史是由地方的封疆大吏总督巡抚兼任，也就是地方行政长官兼任监察官
。它的理由是总督巡抚也是皇帝亲自选任的，皇帝自己选的难道对他还不信任吗？这个理由表面成立，但问题是一旦形成上下级的隶属关系
，就会有利益捆绑和牵扯。没有地方巡按，中央监察官等同被砍了手脚，他的信息从哪来
？如果总督巡抚欺蒙皇帝怎么办？

清朝又想了两个办法，一个是派钦差，钦差大臣满天飞，耗费国家财力物力，还不解决问题；一个是密折，在康熙时只有近臣才用的密折，在雍正时推广开来
，三品以上所有的官员都有奏密折的权力。雍正在位13年
，共批了接近5万个密折，平均每天几十个。密折制度说到底是有利于皇帝个人专制，是与中国古代基本制度背离的一种临时安排，这种“小报告”打乱了行政制度的上下级秩序
，官员互相监督，人人自危，对整个行政体系的伤害巨大
。沙龙会都知道清朝的官员是非常腐败的
，甘肃王亶望虚报灾赈案就是例证。皇帝是怎么发现的？和珅到甘肃去办事上疏水大，乾隆一下子警觉了

：咦，怎么地方总督巡抚给我报这个地方干旱啊？立刻派钦差去查，拔出萝卜带出泥，整个甘肃省，从县官到最高长官到巡抚
、总督，七年之久
，没有一个人说真话，因为大家都得到好处了，形成一个利益链条。按当时刑法，贪污二千两以上是要杀头的
，杀头册子上写的贪官有数百人
。杀那么多人，行政没人管了
，乾隆皇帝感到很为难，最后只得把限额提高到2万两
。就是这样，也还有56人被杀头
。免死而流放充军的有46人
。侵贪数额核实的达300万两白银，相当于清政府一年财政总收入的十七分之一。清朝这样的例子太多了。所以我后来写清朝的问题，表面上看它的腐败是人性的问题，实际上是制度的问题，制度好，坏人办不了坏事

；制度不好，好人想办好事也办不了
。所以我一再强调，最可靠的保障是什么
？是制度。 

四、御史的选任与管理

1、制度保障。要让御史真正发挥作用，选人非常重要。很多中国的名相都是出身御史
，包拯、海瑞
、狄仁杰等等，御史就是有作为

、刚直不阿
、不畏权贵的代名词
。

各朝选御史的标准大同小异，可以概括为“品高学专、升迁快
。”隋朝有五个标准
：正直
、敢言、公方
、明达事务，为时论所推。唐朝有六大标准
：一是清要
，二是敢言
，三是嫉恶公方，四是实才，五是实践
，“御史须曾任州县理人官者，方得用”
，六是要进士、举人出身。御史升迁非常快
。一般行政官员要经过四考升迁，但御史三考即升

。所以唐朝御史大夫升到宰相的有21人；御史中丞（御史副长官），升到宰相的11人，加起来占了三分之一。这就造成了一种氛围，大家愿意当御史。再如明朝，监察御史中从县官中选任的占六成以上，就是有基层行政经验后做监察御史，三年后再外放做高级行政长官。因为升迁机会大，御史在这个岗位上都会认真履职。

2、规范管理。中国古代对御史的治官之法非常完善
，这既是对御史的约束，也是对御史权力的保障
。1）规范立法，各朝都通过立法对监察制度加以规范。唐朝有《巡查六法》
、明朝有《宪纲》、清朝《钦定台规》
。2）规范授权
，监察御史赴任时，皇帝要发“敕书”，列明职责
，以及重点要解决哪些问题。3）规范考核
，都察院颁发《造报册式》
，御史要逐项填报
，哪些做了
，哪些没做。然后还要列清“除革奸弊”、“伸冤理枉”、“扬清激浊”等各具体单项
。御史每年会到中央或都察院述职，对地方或官员的问题“明著实迹”，就是要讲真实情况
。此外
，对御史还有回避制度
、六不准等各种纪律约束
。

3
、精神凝练。御史的忠诚精神实际上传承了中国五千年的文化传统，儒家的纲常伦理中
，最高的准则是忠
，也是忠君报国的准则。所以中国古代王朝，往往要有几百年的“寿命”


，就是在基本制度的背后
，有强大而有效的文化和伦理的支撑。这种精神本身就具有自我约束和他律上的威慑作用。隆庆皇帝想解决腐败问题，纠正官风
，就把海瑞任到南京做佥都御史，风闻海瑞要到任，很多高官
、富豪连夜把朱漆大门刷成黑色，很多官员立即主动辞职，这就是因为海瑞的威慑力在那里。古代为民请命的士大夫太多了

，一个王朝的荣辱与兴衰在他们肩上扛下来，天下能维持几百年靠的就是这种精神，一种家国的情怀。

总 结

最后做个小总结：孔子说
，仁的最高境界是在邦无怨
、在家无怨
。黄炎培当年延安窑洞问毛泽东,将来共产党得天下，能不能避免“其兴也勃焉
，其亡也忽焉”的历史兴衰周期律，这一重要的历史命题
，沙龙会叫“延安窑洞对”

。他说了四个挑战，第一是区域一步步扩大，以前只管一个地区，现在管的范围越来越大；第二是干部人才渐见竭蹶，干部队伍跟不上扩张的需要；第三是艰于应付的时候环境复杂起来
，就是说难度系数在增加。第四控制的力量趋于薄弱了
，离你越远的地方控制越来越难

，它变成末梢了，距离越近越好控制
。所以他讲一部历史
，政怠宦成的也有
，人亡政息的有，求荣取辱的也有
，总之没有能跳出这个周期率。毛泽东给出的答案是：让人民监督政府。

林乾，中国政法大学教授、法律史学研究院副院长
、博士生导师。国家清史编纂委员会典志组专家、中国法律史学会理事。

报送：董事会成员
、监事会成员

主送：全体员工
，全公开

二○一六年九月二十日